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静观“员额制”改革

[ 信息发布:admin | 时间:2016-06-23 | 浏览:4325次 ]

摘 要:法官员额制改革是我国深化司法体制改革,推行法官职业化建设的一项重要内容。目前,首批试点省市的员额制改革正在进行,笔者在关注试点法院改革进程的基础上,通过将试点法院“员额制”法官管理模式与现行的审判运行模式进行对比,对“员额制”施行需要考虑的几个因素进行了思考,同时也对“员额制”模式下不同岗位如何履职提出观点。

关键词:

司法体制改革 法官职业化建设“员额制”改革 试点

中共中央组织部、最高人民法院《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》提出要加快法官队伍职业化建设,建立一支高素质的职业法官队伍。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,从“推进法治中国建设”的战略目标出发,对深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,作了全方位的谋划部署和远景勾画。法官员额制改革是我国深化司法体制改革,推行法官职业化建设的一项重要内容,也是全国二十余万法官共同关注的焦点。所谓法官员额制是指在法院现有编制内,根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定法官的员额,把真正符合条件的审判人员确定为法官,形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制,集中行使国家审判权的制度,从而保障法官队伍的公正高效。自2014年3月首批司法改革试点省市确定至今,第一批试点法院的“员额制”改革已经如火如荼的进行着,笔者身处较偏远地区的基层法院,员额制改革虽尚未开始,但已然有了山雨欲来风满楼的感触。作为一名普通法官,员额制改革将要带来的全新的管理体制和工作模式离我们似乎那么远,又这么近!笔者一直在关注着试点法院的每一项进展,将新的审判运行机制与自己身处其中的原有体制做对比,同时,也在思考着自己即将面对的员额制改革和员额制改革后的自己……

关 注

第一批试点省市的司法改革已在深入进行,相信许多许多法律同仁同笔者一样,都在关注着试点法院的改革进程。

一、海南法院:“谁审理、谁裁判,谁负责”

海南是司法体制改革首批七个试点省市之一,从媒体碎片化的报道中,笔者提炼出了海南法院司法改革的历程:2014年3月,海南被确定作为试点省市之一;2014年11月,中央政法委正式批准《海南省司法体制改革试点方案》。2014年12月,根据《试点方案》制订的《海南省司法体制改革试点工作推进方案》经省司法体制改革试点工作推进领导小组讨论通过并报省委批准;2015年1月,全省法院司法体制改革试点工作正式启动,明确改革主要涉及司法人员分类管理,法官员额制、司法责任制和省以下法院机构、人财物省级统一管理等四个方面。同月17日全省法院法官选任考试进行,20日,经过选任考试与考核后的司法改革过渡期法官入选名单公示;2015年2月,海南高院召开新闻发布会发布《海南法院类案参考》;2015年3月1日,在全省法院推行《海南省法院完善司法责任制实施办法(试行)》,实施“谁审理、谁裁判,谁负责”的新司法责任制。

实行类案参考、法官会议是海南的创新之举,其中的法官会议制度尤有可取之处。法官会议制度是指主审法官如果对自己承办案件的事实证据、适用法律等把握不准,可以提请分管的院长、庭长召开法官会议,向资深法官和有经验的、能力比较强的精英法官“借脑”。法官会议发表的意见采纳不采纳、采纳多少由主审法官和合议庭自己决定,责任也是自己承担,法官会议不承担责任。法官会议区别于现行机制下的审委会,是精英法官对于疑难案件单纯的探讨和研究,并不对案件做出决定,也不承担责任,因此,法官会议制度即能发挥法官的集体智慧,又完全契合“谁审理、谁裁判,谁负责”的司法责任制。

二、上海法院:责、权、利统一

2014年7月12日,上海司法体制改革试点工作正式启动。5项改革试点内容,列位第一项的,是建立符合司法规律的人员分类管理制度。根据改革方案,法院人员分成法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类,分占33%、52%、15%的员额比例。而法官33%的员额比例,是在先测算出上海法院系统法官的办案工作量,再推算出上海法院系统审判工作需要的法官数量总额,并考虑各个法院的实际情况之后,才最终确定相对合理的法官员额。员额比例确定后,谁能进33%的员额?上海没有采取论资排辈的传统管理方式,在审判员和助理审判员之间“切一刀”,而是设计了一套完善的公开遴选机制。要入围,必须经过申请报名、法官岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核、入额考试、审委会面试、上海市法官遴选(惩戒)委员会投票表决、党组审议以及公示九个步骤筛选。法官员额从原来的49%压缩到33%,法官人数在减少,但案件量却逐年递增,有的基层法院案件每年增长率超过10%。为了提升办案质效,让法官从繁杂琐碎的事务中解脱出来,专心办案,2014年9月5日,上海法院首次任命了231名法官助理。上海市徐汇区人民法院将43名法官助理全部编入专业合议庭,明确其组织庭前证据交换、草拟法律文书等14项具体工作职责。2014年全年,在法官助理辅助下,办案法官人均结案245.52件,增幅45.22%。案件数量上升,案件责任加重,与责、权相统一的,是法官薪酬水平的提高,2015年4月23日,上海在全面推进司法体制改革试点工作会议上公布了入额法官、检察官薪酬调整水平——暂时按高于普通公务员43%的比例安排,并向一线办案法官、检察官倾斜。并且,今后法官薪酬标准将与行政职级脱钩,与法官等级挂钩。

三、吉林法院:“考试+考核”

按照《吉林省司法体制改革试点方案》规定,吉林高院把法官员额控制目标确定为中央政法专项编制总数的34%,同时预留员额总数10%的比例,本次选任员额内法官126名,占中央政法专项编制总数的30.6%,占现有法官总数的52.5%。对法官员额选任,吉林高院按照中央、省委的部署要求,设计了公平公正的选任标准和程序,对所有申请入额的法官一律采取“考试+考核”综合评定的方式进行,考试统一委托第三方命题和阅卷,主要测试法官实际办案能力和审判工作经验,考核立足于办案数量、办案质量和职业品德,确保具有过硬政治素质、较高专业素养、良好职业操守的审判骨干法官选任到员额内。所有进入到员额内的法官,包括各级法院院长、副院长、审判委员会委员,全部到司法一线办案,完成规定的办案任务,并按照审判责任制的规定,承担相应的司法责任。

以上是笔者收集的几处试点法院员额制改革的进程及创新方法,关注试点法院的改革,有助于我们对即将到来的司法改革作出正确的思考和定位。

对 比

一、现行法官管理制度现状(以笔者所处基层法院为例)

与上级法院相比,基层法院法官队伍更庞大、人员素质参差不齐,管理更难到位,“法官职业大众化、法官管理行政化、法官保障地方化”在基层法院显得尤其突出,已成为法官员额制度改革的最大瓶颈与障碍。就笔者所在的法院来讲,突出表现在以下几个方面: 

(一)具有法官资格的多,办案一线的少。我院现有中央政法编制81人,具有审判职称的52人,占中央政法编制在编人数的64%,但在办案一线从事审判工作的仅有28人,占具有审判职称人员的53.8%。据统计,全国法院法官数量与人口比例为1:8491,我县人口约50万,据此计算,我院法官数量应为60人左右,全院工作人员的数量及具有审判职称的人员数量均已超过了这个数字,但真正在办案一线的法官数量却远远低于这个数字。一方面,人员绝对数量高导致法官职位泛滥,法官整体素质无法保证,法官职业更趋于大众化;另一方面,很多人虽被任命为法官却未从事审判工作,真正在审判一线本来就为数不多的法官,审理一个案件从庭前准备程序到裁判文书撰写、送达等全过程包揽,严重影响了法院整体结案率。本院不在审判执行岗位上的法官24 人,占近二分之一。许多法院的法官仅有法官之名,从未办个案子,法官资格成了法院内部平衡利益、安抚人员的一种待遇,有些法官不但得不到社会的承认和尊敬,反而招致众多的批评,降低了法官职业的社会评价。

(二)具有法学学历的多,科班出身的少。我院现有干警81人,其中具有法学本科以上学历的75人,这一统计数字或许远远高于同地区其它行政机关的学历统计,但细究这一数字下的详情:第一学历为法律本科以上的12人,仅占干警人数的16%,其余人员的学历取得途径均为在职的继续教育,包括自学考试、法律业大以及党校函授等。其次,近二十年来,基层法院工作人员的进入途径也决定了法官的专业化程度低。仍以我院为例:2000年前,进入我院的工作人员主要为从学校、乡镇招录以及部队转业干部,2000年后,才陆续有法律专业的学生分配进入,而2000年前进院的招录人员现在正是审判业务的中坚力量。

(三)具有行政职务的多,单纯从事审判业务的少。本院从院长、副院长、纪检组长、到政工科长、各庭室科负责人等二十多个领导岗位全是由具有审判职称的法官担任,在审判业务部门完全单纯从事审判工作的法官仅有10人,许多法官既要管理又要办案,既当“运动员”,又当“裁判员”,精力有限,只能粗糙管理,而且管理方式行政化,管理体制层级化。法院内部管理实行首长负责制,形成了院长、副院长、庭长、审判员、助理审判员、书记员层级体制,任何事情的落实都得通过这个层级结构逐级传达。在这个体制下,服从就成了天职。这种层级制运行体制渗入到案件的裁判过程,决定着法官的前途。法律上规定由独任法官、合议庭掌握的裁判权被内部层级制侵蚀,同时外部的干预也通过内部这种层级化运作体制得以实现。

(四)行政职级多年“稳而不升”的多,获得职级晋升的少。几十年来法院司法权力地方化,法院人财物受制于地方党委和政府,法官责任比一般公务员重,工作比一般公务员累,工资、福利等虽相对稳定,但晋升机会比党政机关要少很多。就以笔者自己为例:笔者工作已近二十年,但一直“稳居”科员职级,从未改变。法官在法院系统内部没有相应的晋升途径(原有的法官等级因客观原因已多年未评定及晋升),在地方区域内的晋升途径完全等同于公务员,但晋升的机会要比其他党政机关少很多倍。正是这种缺乏晋升空间的管理体制,使得法官流失成为全国各级法院普遍存在的现象。笔者曾关注过许多离职法官的感言,大部分年轻法官都能忍受奋斗阶段偏低的薪酬,但无法容忍看不到希望的前途。

二、建立“员额制”的意义(与试点法院相对比)

关注试点法院的改革进程,可以感受到,“员额制”改革,能够提高法官的责任意识,提升法官的整体素质,使法官队伍达到少而精的状态,提高审判质量和审判效率。

1. 提高法官的整体素质,促使法官职业化、精英化。法官职业化就是要建立职业化的法官队伍,保证法官队伍的综合素质,促进司法公正,增强司法独立,保证法官自由行使裁量权。法官员额制度的建立能吸引优秀的人才进入法官行列,从而能提高法官整体素质,进而促进法官职业化、精英化。法官精英化是法官职业化所包含的应有之意。 从各试点法院的遴选程序看,都是以考核、考试等各种方式,选精华而去平庸,保证法官队伍“少而精”。

2、提升法官职业的尊荣感,保持法官队伍健康稳定。长期以来法官工作压力大、工资水平低,晋升空间狭窄,这使法官的职业荣誉感急剧下降,法官流失现象较为严重,建立法官员额制度,能提高法官的社会地位,使法官这一职业得到应有的尊重和重视,增强法官的职业荣誉感,为司法事业留住人才。在试点法院中,上海法院率先确定:法官薪酬暂时按高于普通公务员43%的比例安排。虽然薪酬只是职业评价的一个方面,但此举至少打破了法官与公务员类比管理,工资报酬按照行政职级确定的管理模式。

3、提高审判效率与质量。法官员额制度的建立使审判工作更加专业化、具体化,各工作人员相互配合相互协作,可以大大提高工作效率。此外,法官助理的配备可以减少法官与当事人的接触,从而避免司法腐败,保证司法的廉洁性。法官员额制度也必然要求配备法官助理和书记员,这将大大提高工作效率。

思 考

一、关于即将到来的“员额制”改革

试点之后,“员额制”改革必将全面展开,对于即将到来的“员额制”改革,笔者有以下几个方面的思考:

1、“员额”的确定:

实行法官员额制管理,依什么标准来确定法官员额这一定数呢?最高人民法院在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中提出:“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上,在现有编制内,合理确定各级人民法院法官员额。”结合法院工作实际,笔者认为应当以保证法院依法高效地完成审判工作为前提,以案件数和案件数的发展变化为基本因素,并综合考虑法院辖区的人口、面积以及经济发展水平、法院法官的素质等情况确定审判法官所需的员额。受案数量是决定法官员额的首要因素,法官的主要工作就是审理案件,在一般情况下,如果不考虑其他因素,确定法官员额通常应当以每个法官所能承担的工作量为前提,也就是说,审判工作量是确定法官员额最主要、最基本的标准,而法官工作量的直接量化形式就是案件的数量。因此,从某种意义上说,案件数量是确定法官员额的一个硬指标,在确定比例时必须以案件数量作为参考依据之一。同时,还应考虑法官所承办案件的难易程度、业务素质、案件类型及社会影响等情况,结合法院未来受理案件趋势进行科学合理的配比。其次,辖区的面积和人口也是确定法官员额时必须考虑的因素之一。通常情况下,人口与案件数量成正比,人口的多少往往直接影响案件的数量,因而也影响到法官的数量。在考虑辖区人口数量时,应包括户籍人口和非户籍人口(流动人口)。同时,还应考虑法院所辖区域面积大小,以便当事人依法行使诉讼权利。第三、由于我国各地经济发展水平不平衡,不同地区法院受理案件情况也呈现不均衡状态。一般来说,经济发展较快的地区,其所在法院受理的案件可能比较丰富,新类型案件、复杂、疑难案件,以及大标的案件会比较多,而经济欠发达地区,其所在法院可能仍以传统案件为主,审理起来可能会相对简单。因此,有必要将社会经济发展水平作为确定法官员额编制的重要指标来考虑。

2、当前法官的“去”与“留”

法官员额制的实施,意味着与现任法官相比法官队伍的人数将大幅度减少,这就要求我们必须正确处理和把握好当前法官的“去”与“留”问题,即在现有的法官中,哪些人应留任继续做法官,哪些人将改任为司法辅助人员。笔者认为,法官的结构应是梯状式的,既要有资深年龄的法官,也要有正当中间年龄段的法官,还需要一部分年轻的法官。当前,近些年陆续招录进入法院的年轻法官,已经成为各级法院尤其是广大基层法院的办案主力,所以,应该让这类年轻的优秀法官留在法官队伍里面,为人民法院未来的科学发展提供人才保障。同时,要给予那些因为业务、写作能力突出,而被安排从事司法调研、审判管理等工作,但知识结构、业务能力能够适应审判需要的法官再次选择的机会,使他们能够到审判一线开展工作。对那些在审判部门或行政部门中知识结构和业务能力都不适合从事审判工作而长期占用着法官员额的法官,应予以合理分流。总之,在选择法官时,不能简单地论资排辈,而是要根据法官的业务水平、业务能力、职业品德来选拔,不能搞“一刀切”。

3、司法辅助人员配比

为保证审判工作的正常进行,必须保证法官有相应的司法辅助人员,由他们完成诸如送达、整理案件争议、依职权进行调查、督促当事人申请执行或履行法官做出的裁判、起草各类文书等工作。而法官所要做的,主要是主持听证和法庭审理,做出决定和裁判,成为庭审诉讼活动的主角,而不是各项诉讼事务的执行者。因此,在确定法官员额时,应将司法辅助人员的配比工作同步推进,确保以分工协作为基础的法官员额制度的顺利推行。

4、法官职业保障机制建设

法官的职业保障是法官队伍职业化建设的根基,既是法官职业化建设的重要组成部分,也是考量法官职业化的重要指标。法官员额制度的推行,要求建立和完善法官的职业保障体系和运行机制,全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位,从制度上确保法官依法独立公正行使职权,同时依法保障法官的职业收入,保护法官的人身安全和合法利益,增强法官职业的尊荣,维护国家法律尊严和司法权威。

二、关于“员额制”改革后的自己

关注和思考“员额制”改革的进程,是自己的职业信仰使然,而从自身的小视角出发,笔者也在思考“员额制”改革后的自己。

1、法官岗位:提升能力、提高责任意识

“员额制”改革,是一场旨在促使法官队伍精英化的改革,笔者虽已工作近二十年,坐上审判台也已十余年,但一直业绩平平,与法官精英化的要求仍有差距。如果能有幸留在审判台上,成为法官队伍的一员,这对自己将是极大的鼓励和鞭策。同时,自己还应该清楚的认识到,“员额制”改革是一次“责、权、利”统一的改革,法官的权利放大、待遇提高,承担的责任也同时在加重。笔者曾与身处试点法院的同行交流,“谁审理、谁裁判,谁负责”的司法责任制让法官顿感责任重大、压力倍增。既然留在了这个精英化的队伍当中,自己能做的,只有不断提升自己、提高责任意识,无愧于尊荣的法官称号。

2、助理岗位:调整心态、做好自己

“员额制”改革后,自己也许将进入法官助理岗位,离开审判台,自己首先应该调整好心态,其次要做好自己。按照试点法院的改革模式,法官助理的工作职责区别于书记员,法官助理需要完成办案过程中的更多的具体事务,同样,也需要对自己的履职负责。相信自己十余年的审判一线工作经历能让自己在法官助理岗位上更加得心应手。同时,“员额制”也给法官助理设置了明确的晋升途径和相应的晋升空间,现在退出法官队伍,力争将来成为一个更合格的法官。

无论如何,“员额制”改革的帷幕已经拉开,作为即将参与其中的普通一员,我将极力平复自己既期盼又惶恐的情绪,然后,静静等待……

(作者:辛亚娟,凤翔县人民法院)

参考文献:

1、法官员额制 激荡一江春水    人民日报人民网2015年5月20日

2、上海试点司法薪酬改革 法官收入将逾公务员4成 搜狐新闻 2015年5月11日

3、员额制后:谁能成为法官 网易新闻 2015年2月12日

4、海南推进司法改革见闻:勇于探索 为全国探路网易新闻 2015年5月12日

5、吉林省法院启动法官员额选任考试  人民网 2015年5月17日



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